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OECD国家基本养老保险制度改革的主要做法及趋势

为应对老龄化到来的冲击和高福利社会制度带来的低效率,自上世纪8090年代起,世界各国就开始推进养老保险制度改革。到目前为止,除希腊、葡萄牙等地中海国家以及部分拉美国家外,大部分OECD国家的改革已基本完成并稳定运行,二战后建立的高福利制度结构得到了根本扭转,养老保险支出得到了较好控制,为应对老龄化加速到来的冲击提供了制度保障。现以OECD国家为例,重点将瑞典、日本、德国、美国、英国、智利等6个国家改革的主要做法及要点归纳如下:

         一、将基本养老保险缴费率控制在单位和个人可承受范围

6个国家中,缴费率最低的智利为10%,美国、英国分别为12.4%14.5%,瑞典、日本、德国分别为18.5%17.9%18.7%,均在20%以内。其中,智利全部由个人负担,瑞典由改革前个人不负担调整为改革后负担7个百分点,其余4个国家由单位和个人各负担一半。为减轻单位和当代人的负担,增强人们对养老保险制度的信心,日本已明确2017年缴费率调至18.3%后保持100年不变。另外,根据有关分析,德国目前18.7%的缴费率也已达到企业承受的极限。

         二、扩大个人账户作用,强化养老保险激励机制

传统养老制度没有把权利和责任有机地结合起来,过分强调权利,忽视公民应尽的责任和义务,导致了“福利病”。经过改革,各国养老制度在适当“保基本”的基础上,进一步突出了养老金待遇与缴费挂钩,强化多缴多得、长缴多得机制。在公平与效率关系上,各国秉持“没有责任,就没有权利”的理念,由上世纪6070年代更多向公平倾斜调整为8090年代后更多向效率倾斜,在扩大养老覆盖面、提高缴费积极性等方面效果显著。为强化激励机制,大部分实行现收现付制的国家都扩大了个人账户的作用,如瑞典、德国等借鉴积累制的做法建立了“大账户”,使个人养老金待遇完全与个人账户积累挂钩;美国、日本等国家也对个人缴费进行全面记录,并折算为指数化工资作为计算养老金待遇的基础,体现多缴多得,提高养老金待遇与缴费关联度。还有一些国家在适当降低养老金水平的同时,通过财政配比、税收优惠等措施建立了部分积累制养老金制度。如英国的半强制性积累制养老计划、德国的里斯特和吕库普养老金、瑞典的2.5%积累型养老金等,都直接采取做实个人账户激励职工多参保、多缴费。

         三、建立养老基金自平衡机制,合理调整养老金给付水平,促进代际平衡

现收现付制的养老保险制度在少子化和人均寿命提高以后,将增加在职职工的缴费压力和企业用工成本,影响就业率,容易造成年轻一代与老一代的对立(代际分裂),甚至影响社会稳定(例如近年来西班牙、希腊等地出现的社会骚乱)。为此,瑞典、德国、日本等大部分国家在改革过程中引入了养老保险基金自平衡机制,基于法定的、程式化的调整规则,根据预期余命、老龄化率、投资回报率等参数变化,自动调整养老金给付水平,使缴费与给付保持动态平衡,使老龄化率提高或经济衰退的风险由全社会不同年龄层人共同承担,从而实现老年人与年轻人在面对养老金收支不平衡时“共患难”。法定调整机制还消除了行政性调整方式所带来的政治决策压力,调整结果更容易为社会公众理解和接受。例如,日本确定了100年精算平衡目标,基础养老金出现了连续多年的负增长;德国计划通过养老金自平衡机制将养老金制度替代率由200453%下调为2020年的46%,到2030年进一步降至43%,与上世纪6070年代相比,福利水平明显下降;英国、瑞典等国家调整幅度更大,已经基本解决了“英国病”、“瑞典病”等问题。

        四、明确一般公共预算与养老基金预算关系,强化养老基金预算独立性

各国通过改革,在一般公共预算与养老基金预算之间建立“隔离墙”,明确财政支出责任和安排规则,切断了养老基金预算风险向财政风险转移的通道,迫使养老基金实现精算平衡,这也有利于增强社会对养老基金的信心和可持续性。德国规定增值税或生态税的一部分专款用于养老基金,除此之外,财政不再拨款,即使出现支付困难,财政只提供短期流动性借款予以支持,一有结余就需连本带息归还;日本2009年规定财政每年必须承担当年基础养老金支付总额的50%2012年决定将提高消费税税率的新增收入专门用于包括养老保险在内的社会保障支出;美国规定只有在极端特殊情况下,才由公共财政弥补社保基金收支缺口,类似于金融危机时救助银行体系,而在一般情况下不承担法定责任。

        五、延后领取满额养老金年龄,并建立弹性机制引导劳动者推迟领取养老金

经过改革,大部分国家淡化退休年龄概念不再实行强制退休制度,并将领取满额养老金年龄与退休年龄分开。目前OECD国家领取满额养老金主流年龄为65岁(男性领取满额养老金的年龄,在34OECD国家中,17个是65岁,8个是67岁,3个是68岁,2个是69岁,低于65岁的国家只有4个),并实行弹性制度,赋予参保者更多的选择。如美国基本养老金的最早领取年龄仍为62岁,但领取满额养老金年龄将由65岁提升至67岁。目前在约1/3OECD国家,劳动者退出劳动力市场的平均年龄已经超过正常领取养老金年龄。此外,各国作出提高退休年龄的决策较早,但提高的速度较为缓慢,以便给社会一个较长的缓冲期,如美国用了20年时间才提高两岁。

        六、养老保险制度改革必须有较长时间的提前量

传统的福利制度是被动型的风险管理模式,往往难以兑现承诺,而且朝令夕改,影响社会稳定,原因在于政策出台仓促,缺少前瞻性。从改革成效较为明显的国家来看,养老保险制度改革都经过较为充分的酝酿,一般至少要提前10-15年启动,如果等到矛盾和问题暴露再改革就晚了。但也正是因为改革需要超前太多,政治决断太难,容易错过最佳时机。日本就是一个例证,尽管2004年就进行彻底改革,但仍然偏晚,留下的问题比较严重。德国改革比日本稍早一点,问题也轻一点。英国、瑞典、智利、美国等国家动手早,都是从上世纪8090年代就开始改革,现在效果已经明显,经济社会矛盾最少。同时,提前推动改革也有利于降低政治风险。需要指出的是,改革往往是由危机推动的,经济状况较好,养老基金收支缺口不大时很难主动改革,不少OECD国家也是如此。特别是上世纪70年代和90年代大部分国家出现的经济增长放慢和停滞,失业率大幅上升,收入增长停滞,使得养老保险收入出现“断崖式”下滑,潜在的收支矛盾提前暴露,成为改革的重要契机。

        七、进一步明确养老保险与养老福利救助的各自定位

传统的养老保险制度将福利、救助与保险制度混在一起,淡化了养老保险的保险属性。经过改革,大部分国家厘清了养老福利、救助与养老保险的关系,明确财政在养老福利、救助中的主体责任,使养老保险真正可以按保险规则运作,有利于保障参保人的权利和利益。如美国是两套机制完全分开操作,智利、瑞典虽然合在一起,但明确只有低于最低养老保障线的养老金差额才由政府财政负担。

当前发达国家已进入后工业化社会,随着全球化深入发展和知识经济、网络经济、服务经济不断兴起,原有的企业雇佣和劳动组织方式已经发生了深刻改变,就业形式出现多元化:在现代新技术条件下,老年人、家庭主妇甚至一些残疾者等原已退出劳动力市场的群体,可重新实现灵活就业,而不能适应信息时代的沟通与组织方式的低技能劳动者将被淘汰;以欧盟为代表的开放的、一体化的劳动力市场已基本形成,劳动力跨区域乃至跨国别转移成为常态。针对上述经济社会发展出现的新问题、新变化,大部分国家正在积极酝酿新的改革措施和调整改革的重点,主要是:加强对劳动者的培训、教育以及就业指导,提升其素质和能力,以面对全球竞争以及产业转型;为老年、妇女和残疾人士创造就业条件,提升弱势群体的竞争力,释放其潜能,鼓励全民就业。这些改革措施既可以提高养老保险的缴费者数量,增强职工缴费能力,又能降低养老保险的领取者数量,把养老风险由事后防范变成事前预防,以减轻政府的养老责任。此外,目前全球经济正处于大调整的关键时期,国际间的产业竞争日益加剧,唯有提升劳动者的内在素质和就业韧性,才能在国际竞争中立于不败之地,这也是未来推进养老保险制度改革、防范养老风险的最根本的措施。

 

 

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