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德国基本养老保险制度概况

二战之后,德国就实行了积累制的养老保险制度。随着制度的实施,积累制表现出一些弊端,特别是大规模基金投资管理难度较大、成本较高,难以规避通胀贬值风险和投资风险。1957年,德国进行改革,放弃积累制,转而实行现收现付制。自20世纪80年代起,受人口老龄化不断加快、经济发展趋缓等因素影响,养老金收支矛盾日益突出,养老保险制度逐渐陷入困境。为此,自1992年特别是1999年以来德国相继采取了一系列开源节流的重大改革措施,多次提高缴费率,延迟养老金领取年龄,引入养老金水平调整机制;在适当降低国家基本养老保险替代率的同时,推出由国家财政补贴的个人储蓄性养老保险计划,鼓励企业建立补充养老金,以保持整体养老保障水平不下降。由于德国改革相对英国、瑞典等国家稍晚一些,力度也小一些,尽管扭转了基金入不敷出的势头,但高缴费率也对经济和社会发展带来了一定影响,并且加剧了财政负担,影响了财政的可持续性。

    一、基本养老保险缴费

德国基本养老保险被称为法定养老保险,具有强制性。目前,约80-90%的老年人、伤残者和遗属的主要生活来源依靠基本养老保险。

缴费率。长期以来,德国一直通过缴费率调整来应对人口老龄化给养老保险制度造成的压力。上世纪90年代开始,缴费率总体呈上升趋势,1993-2000年为17.5%。此后缴费率一直维持在19%以上的高位,2007-2011年最高达19.9%,近两年缴费率有所下降,2015年的缴费率为18.7%为减轻当代人负担,德国规定将缴费率到2020年限制在20%之内,到2030年限制在22%之内。

缴费基数。德国缴费基数是雇员的月税前总收入,规定有上限和下限,由联邦政府按照上一年度职工税前收入水平综合确定2015年,缴费基数的下限为450欧元;上限为西部6050欧元、东部5200欧元,大致为社会平均工资的两倍,超出上限部分不需缴纳保险费。基本养老保险费在税前缴纳,免征个人所得税。月税前总收入低于下限者和高于上限者可自愿参加法定养老保险,参保者可选择上下限之间任何一个数额作为缴费基数缴纳养老保险费。

保险费征缴。德国的基本养老保险费用征缴、管理经办以及给付发放由若干具备公法社团性质的、按照章程自治管理的养老保险基金会(最初由同行业工会创办)承担,政府只负责财务监督和法律监督。2005年起,德国共有4个联邦层面的基金会(联邦雇员保险基金会、联邦矿工基金会、海员基金会、铁路雇员基金会)和22个州层面的基金会。养老保险费由雇主从雇员收入中代为扣除缴纳,由医疗保险基金会征收后,再转入相应的养老保险基金会。

    二、基本养老金计发

(一)基本养老金额度

德国参保人退休后领取的基本养老金数额,与参保人工资点数、实时养老金值和类型指数相挂钩。其中,工资点数为参保人在职时每年的缴费工资与社会平均工资比值之和,反映参保人的相对收入状况,参保人缴费工资越高,缴费年限越长,折算的工资点数就越高;实时养老金值与上两年社会平均工资、缴费率以及人口结构变化等因素相关,具体数额由联邦政府确定,201471日之后的实时养老金值为前东德地区26.39欧元,前西德地区28.61欧元,大约为社会平均工资的1%类型指数反映了参保人的身体及家庭状况,基准数为1.0,对部分丧失劳动能力和遗属的指数会适度减小。例如,一名收入为社会平均工资、缴费45年的前西德地区参保人,按正常年龄退休的养老金为1287.45欧元/月(28.61欧元×45年×1.0)。

在养老金待遇与缴费挂钩的机制设计上,德国的基本养老金金额与参保人的缴费基数和缴费年限同时挂钩,充分体现了参保人权利与义务的对等和多缴多得、长缴多得原则。尽管德国并未设置个人账户,但点数实质上代表了参保人积累的个人权益,只要积累的点数相同,其退休后领取的养老金也相同,这与个人账户制下账户资产积累决定养老金水平是非常类似的。但由此也导致点数制下养老金支付缺乏代内互济性,低收入参保人仅通过基本养老金可能得不到充分保障,特别是妇女、残障人士等仅按缴费来记点存在困难。为此,德国基本养老保险体系设计也体现了团结原则,即对于历经较长期职业生涯后养老保障水平仍较低的弱势人群,通过将免缴费期视同缴费折算点数方式予以资助,从而确保参保人,主要是弱势群体,不因特殊因素影响而导致养老待遇大幅度下降,实现一定的互济性,保障底线公平。

(二)领取养老金缴费年限

德国法定养老保险的具体保障项目包括年老退休养老金、工作能力减退或丧失养老金以及遗属养老金等,不同保障项目的领取资格有所区别,领取常规养老金的最低缴费年限为5年,而领取失业养老金的最低缴费年限则为15年。有关法律对免除缴费时间作了明确规定,怀孕或产假、照料孩子、因病丧失或恢复工作能力、职业培训及求职等期间均可享受免缴保费待遇。

(三)养老金调整机制

长期以来,德国一直通过提高缴费率和增加国家补贴的方式来应对人口老龄化给养老金收支平衡带来的压力。但缴费率和国家补贴不可能无限制地提高,要控制养老金的上涨速度,必须使在职缴费者和退休者共同承担这个压力。

德国养老金水平主要通过调整实时养老金值来实现的。1994年,养老金改革考虑到社会平均余命预期的变化,引入了人口因子。如果人口老龄化继续加深,人口因子会小于1,养老金给付水平随之下降。2004年养老金改革又引入了可持续因子,反映了养老保险系统赡养比的变化。当赡养比高于一定比例时,养老金下调。通过这种方式,德国力图使养老金替代率缓慢下降,以减轻年轻人的缴费压力,实现代际公平。

    三、领取养老金法定年龄

自进入21世纪以来,德国已两次宣布调整正常退休领取养老金年龄。自2001年起至2012年,将女性60岁、男性63岁统一提高至65岁;自2012年起至2029年,从65岁逐步上调至67岁。同时,德国建立了养老金弹性领取机制,参保人低于法定退休年龄提前申领养老金的,每提前一个月降低0.3%;超过退休年龄延后申领养老金的,每延后一个月增加0.5%

    四、基本养老金的替代率

德国法定养老保险一直是以支定收,在过去的50年中,保证了养老金替代率基本稳定(见表1)。

1 德国标准养老金数额与替代率的变化

                                           单位:欧元

年份

社会平均工资

养老金

替代率%

1957

2578

1478

57.3

1960

3119

1661

53.2

1965

4719

2319

49.1

1970

6822

3376

49.5

1975

11150

5417

48.6

1980

15075

7562

50.2

1985

18041

9217

51.1

1990

21447

10763

50.2

1995

25905

12732

49.2

2000

27741

13373

48.2

2005

29202

14110

48.3

2010

31144

14688

47.2

2013

33698

15177

45.0

注:标准养老金为法定退休年龄退休、缴费期45年的参保人领取的养老金。 

为应对老龄化带来的挑战,德国采取了缴费率相对稳定,余命增加带来的成本由各代人共同承担的措施,适当下调养老金替代率水平。同时,为了保持整体养老保障水平不降低,德国于2001年推出了一项由国家通过直接财政补贴和免税方式予以资助的个人储蓄性养老保险计划——里斯特养老金计划,由其来弥补养老金下降的部分,从而实现“政府责任少一些,个人责任多一些”的目的。

    五、基本养老金的收支平衡情况

法定养老保险采用现收现付式筹资模式,因此基金积累不多。2013年年底,养老保险基金结余为439亿欧元,占当年养老金支出的20%GDP1.6%

德国联邦政府每年形成一份养老保险专题报告,对今后5年及15年的养老保险基金收支状况进行分析。例如,2014年报告对2014-2018年以及2014-2028年基金收支情况,按照三种收入水平、三种就业状态,排列组合出九种类型,分门别类地进行分析,并据此调整缴费率或养老金水平,实现收支平衡。

    六、财政责任

除了参保人的缴费,政府补贴是德国养老保险的重要来源。例如,20122013年来自政府的补贴(包括联邦补贴和其他来自增值税和生态税的补贴)分别占当年养老保险收入的23.6%23.5%;基金投资、借贷、抵押等所得盈利收入占比不高,仅为0.5%左右(见表2)。

2 德国养老保险基金的收入来源结构表

                                                                 单位:10亿欧元

收入类型

2012

2013

总收入

254.3

254.7

缴费

192.9

193.6

联邦补贴

39.9

38.9

其他补贴

(主要是来自增值税和生态税的补贴)

20.1

21.0

盈利

1.4

1.2

    联邦补贴的数额按照上一年度相比前一年度社会平均工资和缴费率的变动确定。从一定意义上来说,参保人享受的联邦补贴与缴费挂钩,多缴费者多得补贴。其他补贴来源于增值税税率提高后增加的收入和生态税的一部分,每年的金额相对固定。从一定意义上来说,这一补贴属于普惠式补贴,不与缴费挂钩。

此外,为了克服某些年份缴费和给付的临时波动,各养老保险基金会从基金收入中提取一定份额,建立统一的可持续储蓄金,由养老保险基金会联合会管理,其年初的金额要保证年末的缴费率不能变动。可持续储蓄金最高不超过所有基金会月支出额的150%,最低不低于20%,如果在较长时期内超过了这个份额,超出部分交由基金会自行管理。当可持续储蓄金的流动资金仍然无法应对给付波动时,政府会给予国家担保,对养老金支付给予无息贷款,这种政府担保也称为“流动性帮助”。

 

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